La lettre
Septembre 2002
Lettre n° 27 - « Privatisation » des entreprises publiques
- Quelques repères pour un débat -

Au moment où la situation des entreprises publiques (EDF-GDF, France Télécom, SNCF...) revient dans l’actualité, et où l’on parle de leur « privatisation », il nous a paru nécessaire de publier quelques repères de principes qui peuvent aider à aborder plus clairement cette question. L’introduction d’une logique concurrentielle de marché et l’ouverture du capital ne concernent pas les seuls salariés de ces entreprises, mais l’ensemble des citoyens. Toute modification suppose un débat public et parlementaire et un vote des représentants élus de la nation. Mais encore faut-il que ce débat ait lieu sur des bases claires, en dehors du schématisme et de la confusion.
Le texte qui suit reprend des extraits d’un document de travail émanant d’un groupe de réflexion sur le service public et publié dans une Lettre de Politique Autrement de 1995. Il est donc daté et fixe seulement un cadre synthétique qui mériterait d’être développé et complété, notamment par la prise en compte des évolutions qui se sont produites au sein de l’Union européenne. Il appelle critiques et enrichissements, mais il peut fournir néanmoins quelques repères et distinctions nécessaires pour ouvrir un débat. C’est dans cette perspective que nous le publions.
Nous ne prétendons pas, ce faisant, traiter de l’ensemble des problèmes qui sont posés aujourd’hui aux entreprises publiques ni élaborer des propositions précises. Les pressions libérales à l’échelle européenne, les incohérences des décideurs politiques, la façon dont a été menée la modernisation des services publics depuis les années quatre-vingt ont entraîné un désarroi chez les salariés et rendu le débat confus. Chacun de ces problèmes mérite une analyse détaillée que nous n’abordons pas ici. Le but de cette Lettre de Politique Autrement est plus modeste. Il s’agit de rappeler un minimum de connaissances juridiques et historiques, et d’ouvrir des pistes de réflexion.
On assiste aujourd’hui à une dissolution, voire une perte des repères qui structuraient jusqu’alors les services publics, dissolution qui entraîne un malaise généralisé de ce secteur. C’est précisément parce que les services publics se trouvent aujourd’hui confrontés à des défis historiques nouveaux, qu’il est nécessaire de prendre du recul, de revenir aux principes qui les ont structurés, à la façon dont ils se sont inscrits dans notre histoire, afin d’essayer de faire la part des choses entre évolutions nécessaires et fuite en avant.

Politique Autrement



Les difficultés d’une définition

La notion de service public peut apparaître comme une notion trop globalisante dans la mesure où elle recouvre des institutions et des activités diverses. C’est à travers la définition juridique du service public que s’opère en fait un regroupement : « Un service public est une activité d’intérêt général menée sous le contrôle de l’administration avec des prérogatives de puissance publique. »
Les services publics doivent obéir à trois grands principes généraux d’action :
- le principe d’égalité de traitement : traitement similaire des usagers placés dans une situation identique au regard du service, les discriminations établies dans un but d’intérêt général étant seules admises ;
- le principe de continuité : les actions menées doivent être conduites dans un souci de permanence et de stabilité ;
- le principe de mutabilité : adaptation constante des actions aux évolutions quantitatives et qualitatives des besoins.
Les activités de service public en tant qu’activités d’intérêt général sont menées sous le contrôle de l’administration avec des prérogatives de puissance publique. L’administration des ministères de tutelle des différents services publics est chargée de faire appliquer les principes et d’en contrôler l’effectivité.
On doit en outre distinguer l’activité de service public répondant à ces critères et la prise en charge institutionnelle de cette activité. Celle-ci peut être assurée :
- par l’État et ses différents ministères,
- par les collectivités locales,
- par des entreprises publiques à caractère industriel et commercial (EDF par exemple),
- ou encore par des entreprises privées sur la base d’un cahier des charges impliquant des obligations d’intérêt général, comme pour le secteur de distribution des eaux par exemple.
Afin d’introduire plus d’autonomie et de responsabilité dans la gestion des entreprises publiques, le rapport entre ces entreprises et l’État s’est développé sous la forme de contrats de plan qui fixent le cadre de l’action de ces entreprises et leur engagement en termes de résultats économiques, financiers et sociaux. Il faut enfin ajouter le fait que cette approche juridique du service public est circonscrite à l’espace de l’État-nation. Elle s’est trouvée confrontée aux autres conceptions du service public existantes au sein de l’Union européenne et à l’internationalisation de l’économie.
Cette approche juridique fournit des critères de délimitation, mais laisse ouverte la question de la définition de l’intérêt général auquel elle se réfère. Celui-ci est en fait défini par l’État et le champ des activités d’intérêt général n’a cessé de s’étendre : aux activités correspondant aux fonctions régaliennes de l’État (défense nationale, police, justice) sont venues s’ajouter l’instruction et l’assistance publiques, puis, dans le courant du XIXe et du XXe siècle, des activités industrielles et commerciales. Cette extension est allée de pair avec la mise en place de statuts administratifs divers qui ont rendu encore plus complexe la notion de service public.
En fait, la dimension juridique est à elle seule insuffisante pour bien comprendre cette notion. Aussi est-il nécessaire de prendre en compte d’autres approches qui en soulignent plus clairement les enjeux.

Distinguer les activités de service public

On peut distinguer les activités de service public à partir de la nature des biens et des services qu’elles fournissent. Dans cette optique, on ne saurait identifier la totalité des biens produits et distribués à de simples bien marchands. Ces biens ne sont pas de même nature, ils ne peuvent dépendre tous également du marché et n’impliquent pas le même type de prise en charge institutionnelle.
Plusieurs types d’activités de service public correspondant à des biens différenciés peuvent ainsi être distingués :
- les fonctions régaliennes traditionnelles de l’État (police, défense, justice) ;
- l’éducation et la santé qui se sont intégrées très tôt dans notre histoire au service public, domaines auxquels sont venus s’ajouter le patrimoine culturel et l’environnement ;
- les activités de type industriel et commercial.
Les biens et les services liés aux activités de type industriel et commercial sont d’une autre nature que ceux correspondant aux activités régaliennes de l’État, à l’enseignement, à la santé, à la culture et à l’environnement. Ils sont liés à l’énergie, aux transports, aux communications... Mais ils ne sauraient pour autant être purement et simplement soumis aux lois du marché dans la mesure où ils impliquent des objectifs de cohésion, de solidarité et d’équité.
Ces activités industrielles et commerciales sont prises en charge selon des modalités différentiées :
- par des entreprises publiques nationalisées pouvant disposer du monopole de l’activité sur le territoire national, comme ce fut le cas pour EDF-GDF,
- par des organismes liées aux collectivités publiques territoriales,
- par des entreprises privées sur la base d’un cahier des charges défini par les pouvoirs public et respectant les principes qui régulent les services publics.
Il n’y a donc pas de lien nécessaire et mécanique entre monopole et service public. Le monopole d’État ne constitue pas le modèle unique de prise en charge des activités de service public. La modalité de cette prise en charge est liée à l’histoire propre à chaque pays. Que ces activités soient effectuées ou non par des entreprises privées ne permet pas de déterminer automatiquement si celles-ci relèvent ou non des services publics : tout dépend des finalités que leur assignent les pouvoirs publics.

Une notion chargée d’histoire

La notion de service public est une notion chargée d’histoire et comme telle évolutive.
Sous l’ancien régime, les fonctions régaliennes de l’État concernent l’action et la sécurité extérieure (diplomatie, défense), la sécurité intérieure (police, justice), la monnaie et les impôts. À ces fonctions régaliennes correspondent des activités économiques dont l’État a le monopole : manufactures d’armes, arsenaux, service des monnaies et médailles... Pour des raisons d’ordre fiscal, l’État a en outre le monopole du sel, des poudres, du tabac, des allumettes. À ces domaines liés aux prérogatives régaliennes, s’ajoutent des fonctions d’assistance et d’hospitalisation (création de l’Hôpital Général en 1656) et le mécénat culturel dans le domaine artistique (manufacture de Sèvres et des Gobelins).
C’est avec la Révolution française que la notion de service public commence réellement à prendre corps avec l’idée d’intérêt général et d’utilité publique appliquée à deux grands domaines : l’instruction publique qui est commune, gratuite et concerne l’ensemble de la Nation ; l’assistance publique qui prend plus ou moins en charge les citoyens les plus pauvres. L’État a désormais des charges dans ces domaines.
La prise en charge de l’instruction par l’État sera instaurée à la fin du XIXe siècle (IIIe République). L’État va en outre être chargé dans le courant du siècle de la protection du patrimoine culturel (archives, monuments historiques, musées, bibliothèques). Enfin, au XXe siècle, après la Seconde Guerre mondiale, on assiste à un essor important du service public dans les domaines de l’information, de la recherche, de la jeunesse et des sports, du tourisme et des loisirs.
Dans le domaine économique et social, la seconde moitié du XIXe siècle, plus précisément le régime de Napoléon III, constitue une période charnière. Sans remettre en cause le libéralisme économique, l’État va stimuler le développement économique par une série de mesures : travaux d’utilité publique, aide à la modernisation des outillages des entreprises, orientation de l’épargne des couches moyennes vers des investissements productifs... La lutte contre le paupérisme et la question sociale deviennent des préoccupations politiques et l’on va assister à la mise en place progressive des dispositifs de protection ouvrière. Par le développement industriel, la société doit parvenir à en finir avec le paupérisme et l’antagonisme social. Ce développement trace les traits d’un avenir positif de prospérité et de réconciliation sociale. La croissance de l’État en France est liée à la façon dont notre pays a répondu à la question sociale qui n’a cessé d’agiter la société depuis le XIXe siècle.
Ces tendances vont se développer au XXe siècle. Dans le domaine économique, l’intervention de l’État sera marquée à la fois :
- par l’aménagement du territoire, le développement des infrastructures nécessaires à l’essor de la production et des échanges (chemins de fer, réseaux routiers, équipements collectifs...) ;
- par une intervention dans l’économie de marché visant à atténuer les fluctuations économiques et à soutenir les grands secteurs industriels.
Parallèlement, dans le domaine social, on assiste à un renforcement des mécanismes d’assistance. Dans le domaine social, la création en 1945 de la Sécurité sociale sous la tutelle de l’État traduit l’extension et la généralisation de la protection sociale. Ce qu’on a appelé « l’État-Providence » a été le moyen de forger l’unité sociale en liant étroitement expansion économique et correction des inégalités.
Expansion économique et justice sociale vont de pair et l’intervention de l’État se légitime alors en fonction de ces objectifs. L’État a un rôle décisif à jouer en favorisant le développement de la production, en mettant en place et en encadrant le système de redistribution des richesses. La puissance publique intervient directement dans la sphère économique, favorise le développement industriel et l’emploi ; elle prend en charge des activités indispensables à la vie collective et contribue à corriger les inégalités sociales.
L’extension des services publics à la sphère économique s’inscrit dans ce cadre. Au cours du XXe siècle, le champ des services publics à la sphère économique va s’étendre. Les collectivités locales vont se voir chargées de certains services de proximité (distribution et épuration des eaux, enlèvement et traitements des ordures ménagères, transports urbains...). Le Front populaire nationalise les industries liées au matériel de guerre et les chemins de fer (SNCF). La période qui suit la Seconde Guerre mondiale constitue un moment clé de cette extension par les nationalisations qui touchent l’énergie, les transports, les grandes banques de dépôt. On voit en outre se multiplier des services d’intervention économique investis d’une mission d’encadrement et d’incitation. La IVe et la Ve République vont développer l’aménagement du territoire et les grands projets technologiques. Ainsi la notion de service public va se trouver directement associée aux infrastructures et équipements collectifs.
Dans l’histoire du développement du service public en France, le politique, le social et l’économie sont ainsi étroitement mêlés.

Prendre en compte les nouveaux défis

Depuis plus de vingt ans, les services publics se trouvent confrontés à de nouveaux défis :
- Ralentissement de la croissance économique et développement du chômage entraînant une diminution des recettes budgétaires de l’État. Cette diminution a contribué à éroder la puissance publique et a des implications directes sur des mécanismes de redistribution (retraites, santé...).
- Le développement d’exigences nouvelles de la part des usagers : information, simplification des procédures, efficacité et qualité des services rendus. Ces exigences remettent en cause l’opacité, les lourdeurs bureaucratiques et le corporatisme existant au sein des services publics.
- Développement des échanges et constitution d’un grand marché unique européen qui, comme tel, est ouvert à la concurrence.
Ces nouveaux défis concernent tout particulièrement les entreprises de service public à caractère industriel et commercial dont les activités impliquent le développement de réseaux (énergie, transport, communications...) et qui en France ont fait l’objet d’un monopole au sein du territoire national.
Face à ces nouveaux défis, l’évolution de France Télécom, mais aussi de la Poste, et d’EDF-GDF est significative. La puissance publique a donné l’image d’un « pilotage à vue » et d’un glissement progressif face aux pressions libérales présentes au sein de l’Union européenne, sans qu’une option claire se dégage. Les incohérences et les méandres des discours politiques et des directions des services publics ont de quoi désorienter.
Dans ces conditions, il nous semble important de rappeler trois idées-forces :
- Le monopole ne constitue pas la seule modalité de la prise en charge des activités d’intérêt général.
- La prise en charge directement par l’État d’activités industrielles et commerciales s’est effectuée dans une situation historique particulière où la question de l’aménagement du territoire, du développement des infrastructures et des projets industriels au niveau national étaient indispensables au développement économique de la nation et à la reconstruction de l’après-guerre.
- L’égalité de traitement est un principe fondamental du service public qui met en jeu la solidarité nationale. Le maintien de ce principe constitue un point de démarcation essentiel par rapport à l’idéologie libérale.
Sur ces bases, la question de l’évolution des entreprises de service publique peut être abordée de façon pragmatique en évitant les discours démagogiques existant de part et d’autre. Entre la fuite en avant libérale qui se réfère dogmatiquement aux lois du marché et la « défense des acquis » qui mélange confusément plusieurs questions (principes de régulation, monopole, et défense du statut) il est nécessaire d’opérer des distinctions nécessaires à la clarté du débat.


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